火耗是指地方各州县在征税后，应将人民交的碎银熔化，然后铸成银锭。由于人民的碎银纯度和质量不同，在熔化铸锭的过程中必然会出现损失。因此，地方州县在征税时，会以“火耗”为由向人民征税。
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火耗又称“耗羡”、“羡余”是除正税外无定例可循的附加税，也是默许州县官征税时征银的两种。清初承明旧制，张廷玉年薪只有1802，禄米180斛，七品知县年薪只有452。州县官员靠这个工资生活，很难维持生计，所以他们增加了火力消耗。虽然朝廷知道这一点，但他们只能漠不关心。
然而，从长远来看，朝廷的态度鼓励了地方州县官员的贪婪。他们以消费为由疯狂地筹集资金，所以他们有“十年清知府，十万雪花银”的说法。这样，人们的税收增加了，尤其是在康熙的晚年。腐败蔓延，人们无法谋生。
雍正上台后，开始打击腐败，改革税收制度，率先在山西试点，逐步在各省推广实施。从那时起，“消费”正式被纳入清朝政府的财政收入。在这种情况下，就产生了“消费回归公众”。
雍正朝收到的“消费”银主要用于三个地方，一个是各级官员支出，另一个是弥补各级政府的财政不足，三是支付前两笔费用作为地方政府的公共基金，用于建设城市堤防等，也可以作为省级材料运营成本。
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消费回归公众的好处是将消费银的征收公开化、合法化，变暗收入为明收入，变乱收入为规定的征收率，从而减轻人民负担，防止地方州县官员腐败。同时，建立了中央权威，削弱了地方财政权力。
什么是火耗归公？雍正为什么要实施这一政策？