公元前690年，楚武王死于伐随。第二年，为楚文王继位的熊钗。楚文王早年受过严格教育，师傅来自申国，历史上被称为“保申”。由于楚武王在位51年，楚文王继位时已达中年，其性格锋芒毕露。《楚史》记载:“楚文王做的第一件大事就是迁都于英(今宜城楚皇城)，也许这是楚武王的遗命，楚文王付诸实施。“古荆楚地理新探索”说:“或正式都营乃在这个时候(楚文王元年)，而事实迁营则在十年前(武王晚期，公元前703至699年)”。
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创立县制
背景
楚国是中国最早建立县制的诸侯国。它突破了商周以来的分封制规则，是开秦以后县制的先例。分封制是中国古代君主分封诸侯的制度。周灭商后，居民大规模分享皇室子弟、英雄和古代皇帝后裔。诸侯在中国拥有世袭统治权，有服从命令、定期贡献、提供军事赋予和力量的责任。
随着时间的推移，血缘疏远和联系减少，从西周末到东周初，诸侯与周王朝的关系发生了变化。诸侯的权力越来越重，周王的权力逐渐架空。诸侯们无法摆脱他们的尾巴，鄙视王室。例如，申伯联系了狗荣，攻打了周幽王。郑庄公向周天子动武，射伤周桓王。而南方诸侯楚国，连最便宜的贡品苞茅草也长期不按规定进贡。名存实亡的中央政权。阻碍历史发展和社会进步的分封制。
楚人在江汉的发展中征服了一些小国。因此，是继续让这些被征服的小国统治者继续统治，成为楚国的中国，还是迁出原统治者（贵族），由楚王派人管理，成为楚国的一级地方政权？楚人吸取了周朝分封制的教训，将间接统治改为直接管理。楚武王灭权(今湖北荆门市)后，首次出现史籍，设权为县，并派医生为县公(长)斗争，出现了县制雏形。公元前687年，楚文王伐申(今河南南阳)，申国国君原为周宣王大叔。楚文王服申后，曾想复申之国，使之与楚结盟。但令尹鹏仲爽从分封制的历史教训和申的地理位置考虑，建议楚文王灭申而设县。然后灭掉息国(今河南省息县)，设县。因此，楚国的县制真正开始了。
沈、息北与中原相连，东与淮夷相连，是楚国北疆的门户，是悬在楚国门外的边防堡垒，是楚国向北向中原挥手的桥头堡。
楚文王之后，楚国在被摧毁的国家设立了20个县，其中大部分位于楚长城方城以外。楚庄王县沈(今河南平舆)。陈(今河南淮阳)楚灵王县、蔡(今河南上蔡)、东不羹(今河南襄城)、西不羹(今河南舞阳)。楚平王县城父(今河南宝丰)。楚惠王县叶(今河南叶县)。这些县都在淮北，在从西到东的一条线上，形成了中原防线。
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措施
一是建设大城市。楚灵王大城陈、蔡、不汤，一个县的田赋，能有千乘兵车，可见其人口众多，生产力发展。在这些大城市周围，还有许多卫星城作为拱卫。明代周圣楷《楚宝》记载：“楚方城以外，别有万城，是时楚争霸中，多筑列城在北方逼华夏。他又引楚唐勒的话：“我是楚也，世霸南土，不越甚至叶垂(叶县)，宏境万里，故号万城也是。”
二是选拔优秀官员担任县公县尹。楚共王时，派德才兼备的钟仪为云公。楚灵王选派曾用剑追赶他，并直言不讳，性格坚强的穿封守为陈公。楚平王选择公忠不私的奋扬为城父司马。楚惠王选名臣沈诸梁为叶公。战国时期，楚悼王派吴起为宛守，楚考烈王派荀卿为兰陵令。除了致力于治理县政外，这些地方官长还为楚国的稳定和发展做出了重要贡献。
第三，规范县、郡的权力范围和工作职能。在战国时期，楚国还设有郡，郡位于边境。县是在边境紧急情况下临时设置的，如改位于秦楚边境的新城县为县，如改封春申君，因原封地“淮北十二县边齐，其事急”。联十二县为郡。县的权力和职能不同于县。县尹的权力有限，必须服从代表楚王行使中央政府权力的令尹。如《淮南子》：“子发为上蔡令，民有罪当刑，狱判决，决定令尹前。楚国县邑之狱，让尹亲断；邑官的责任，让尹亲察。由此可见，楚国中央地方形成了相对系统的行政机构和管理措施。
第四，加强营都和各县的水陆交通建设。楚国志在中原。为了方便车马行驶，在文王县申、息后修建了从营到神的道路。到楚灵王时，营都有一条驿道通往豫皖交界处，即淮北楚国的中原防线，陆路贯穿各大城市。楚怀王时，鄂君启节的商船也可以追溯到河南和安徽。
五是将灭国之民迁移到县邑大城。楚灵王灭赖，迁赖于炎，迁许于赖。与此同时，公子弃疾迁于城父。灵王又迁许，胡，沈，房，道，申于荆。楚昭王时期，申公寿余、叶公诸梁迁蔡于负函，迁方城外人于关。在迁人的同时，还进行了益田，如许人迁城父后，还“益以州来之田”。楚人对各县迁人益田的目的是解决从营都到前线兵站线过长的困难。就地解决组建大兵团的兵源和粮食供应问题，使中原防线更加巩固。这一措施，也许是后来的“屯田”、启发了“守边”政策。它不仅可以避免师旅长途跋涉的痛苦，还可以减少行李前后的转运。并能对边警做出快速反应，使县真正成为悬在国门外的军事基地。
正是因为楚国重视县制建设，才成功实现了中央政府的统一和集权，使得这个地方拥有5000英里、100万英里、1000辆公交车、1000匹马和10年的南方大国，没有出现三家分晋、田氏代齐、三桓主鲁分裂的现象。楚国不仅统一了南国的山川，还融合了东夷、南越、百濮、三苗等数十个部落，为华夏的统一做出了不可磨灭的贡献。
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特点
楚王有权任命和调度县公、县尹。它不是世袭之官。比如楚文王先派彭宇为第一任申公。后来，申公多次改姓。
楚王可以直接从县城征兵。比如在城濮之战中，楚帅子玉被晋打败。楚成王对他说:“沈和息的孩子都是从你身边死去的。你怎么能看到他的父亲和老人？”可见，楚王直接从沈和息调出了这场战役的士兵。这是一支直属楚王的正规军。
沈、息之师是一支强大的军队，楚成王三十七年，调他守商密；楚共王六年，调他救蔡国，抵抗晋军。楚王就像他的手臂。
楚王可以直接从县城征税。县成立后，土地占有形式和税收制度发生了变化。楚国共产党王七年来，大臣们一直要求申请和利息作为赏田。沈公巫师说：“不，申请和利息设立县是为了征税和抵御北方。如果楚国中央政府作为大臣赏田，就会失去这两个县。”可以看出，县城是楚王的直接辖区，也是征税的基地。
由此可见，楚国建立县制，就是把地方政治、经济、军事权力集中在君主手中。它为全国政令统一和中央集权创造了历史先例。
楚文王是创立县制的吗？他采取了什么措施？